โดยที่พระราชบัญญัตินี้กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนแก่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐในกระบวนการจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย  เจ้าหน้าที่ซึ่งไม่ปฏิบัติตามกฎหมายย่อมอาจมีความรับผิดทางวินัย หรือในกรณีที่การไม่ปฏิบัติตามร้ายแรงถึงขั้นเข้าองค์ประกอบตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญาก็ย่อมเกิดความรับผิดตามมาตรานี้ได้

คำว่า “ในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ” หมายถึง ขั้นตอนหรือการดำเนินการที่พระราชบัญญัตินี้กำหนดให้ต้องดำเนินการ เช่น การรับฟังความคิดเห็น การวิเคราะห์ผลกระทบ
ซึ่งหน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายต้องดำเนินการในส่วนนี้ให้ครบถ้วน

สำหรับหน่วยงานที่จะตรวจสอบว่าได้ดำเนินการในส่วนที่เป็นสาระสำคัญแล้วหรือไม่
จะเป็นไปตามแต่ละขั้นตอน ซึ่งได้แก่ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา โดยหากเห็นว่าสมควรต้องดำเนินการเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เช่น การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายเพิ่มเติมก็สามารถดำเนินการให้ถูกต้องและครบถ้วนยิ่งขึ้นได้  อย่างไรก็ดี หากมีกรณีโต้แย้งว่ามิได้มีการดำเนินการในส่วนที่เป็นสาระสำคัญ แต่การดำเนินการดังกล่าวนั้นเป็นส่วนที่เป็นรายละเอียด มาตรา 8 จึงได้บัญญัติรองรับให้กระบวนการในการตรากฎหมายในเรื่องนั้นไม่เสียไป เพื่อให้กระบวนการตรากฎหมายของประเทศจะไม่ต้องสะดุดหรือเสียไปเพียงเพราะความไม่ครบถ้วนของการดำเนินการซึ่งเป็นเรื่องเล็กน้อย

การจัดทำรายงานตามมาตรานี้มิได้มีลักษณะเช่นเดียวกับการจัดทำรายงานประจำปีซึ่งอาจกำหนดเวลาดำเนินการที่ชัดเจน  แต่การจัดทำรายงานนี้มุ่งเน้นที่จะเป็นการเสนอแนะปัญหา อุปสรรค หรือแนวทางการดำเนินการเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อที่คณะรัฐมนตรีจะได้พิจารณาตามที่เห็นสมควรต่อไป

“หน่วยงานของรัฐ” ในมาตรา 3 ครอบคลุมหน่วยงานของรัฐทุกประเภทและรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

พระราชบัญญัตินี้มิได้กำหนดในลักษณะที่จะเป็นขั้นตอนว่าการรับฟังความคิดเห็นหรือการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างใดต้องทำก่อนหลังกัน แต่กำหนดให้ต้องทำทั้งสองอย่าง แต่อย่างน้อยในการวิเคราะห์ผลกระทบจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและนำผลการรับฟังความคิดเห็นมาประกอบการดำเนินการด้วย  ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติอาจดำเนินการไปพร้อม ๆ กันได้ เช่น ในการรับฟังความคิดเห็นต้องมีการเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับผู้ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากกฎหมาย ภาระที่จะเกิดขึ้นแก่ประชาชน ซึ่งในการจัดทำข้อมูลดังกล่าว หน่วยงานของรัฐย่อมต้องมีการวิเคราะห์ผลกระทบเป็นการเบื้องต้นด้วยอยู่แล้ว

การรับฟังความคิดเห็นเป็นไปเพื่อให้ได้ข้อมูลความคิดเห็นที่รอบด้านและครอบคลุมผู้มีส่วนได้เสียทุกภาคส่วน หากได้มีการดำเนินการดังกล่าวครบถ้วนและได้ข้อมูล
เพียงพอที่จะนำมาประกอบการพิจารณาในการตรากฎหมายแล้ว กรณีที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมร่างฯ ซึ่งเกิดจากการนำข้อมูลที่ได้มาประกอบการพิจารณา ก็ไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมอีก
แต่หากในกระบวนการตรากฎหมายไม่ว่าในขั้นตอนใด หากจำเป็นต้องได้ข้อมูลหรือรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียซึ่งยังดำเนินการมาไม่ครบถ้วนเพียงพอ กรณีเช่นนี้ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติม
เพื่อนำมาประกอบการพิจารณา

การรับฟังความคิดเห็นมิใช่การทำประชามติ แต่เป็นไปเพื่อให้หน่วยงานของรัฐได้รับข้อมูลที่รอบด้านเพื่อประกอบการพิจารณาการจัดทำร่างกฎหมาย  ดังนั้น จำนวนของผู้เห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยจึงไม่กระทบต่อการพิจารณา
ร่างกฎหมายนั้น  อย่างไรก็ดี การเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับความคิดเห็นฝ่ายใด ผู้รับฟังความคิดเห็นต้องให้เหตุผลสนับสนุนที่ใช้ในการตัดสินใจดังกล่าวด้วยเสมอ

หากมีกฎหมายเฉพาะที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นไว้แล้ว ให้หน่วยงานปฏิบัติตามกฎหมายเฉพาะนั้น  อย่างไรก็ดี เนื่องจากหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นที่กำหนดไว้ในคำแนะนำของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เรื่อง การรับฟังความคิดของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายนั้น กำหนดขึ้นเพื่อให้การรับฟังความคิดเห็นเป็นไปอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ  
ดังนั้น หากดำเนินการตามคำแนะนำดังกล่าวได้ด้วยก็จะทำให้การรับฟังความคิดเห็นตามกฎหมายเฉพาะนั้นเป็นประโยชน์มากยิ่งขึ้น

มาตรา 13 กำหนดให้การรับฟังความคิดเห็นอย่างน้อยต้องกระทำผ่านระบบกลางส่วนการรับฟังโดยวิธีอื่นเป็นเรื่องที่หน่วยงานของรัฐจะพิจารณาดำเนินการตามที่เห็นว่าเหมาะสมกับเรื่องนั้นรวมทั้งผู้เกี่ยวข้องที่จะรับฟังความคิดเห็น

การกำหนดระยะเวลาขั้นต่ำในการรับฟังความคิดเห็นนั้นเป็นรายละเอียดในทางปฏิบัติซึ่งได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะเวลาและโอกาสในการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้องอย่างเพียงพอไว้แล้วในคำแนะนำเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง   

เนื่องจากหน่วยงานที่รับผิดชอบกฎหมายนั้นจะเป็นผู้รู้ดีที่สุดว่าผู้มีส่วนได้เสียกับกฎหมายฉบับนั้นได้แก่ผู้ใดบ้าง เพราะเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายกับประชาชน  และการกำหนดให้ต้องรวบรวมผู้เกี่ยวข้องในท้ายที่สุดจะเป็นประโยนช์แก่หน่วยงานนั้นเองหากในภายหลังจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น  ทั้งนี้ การดำเนินการในส่วนนี้มิได้สร้างภาระเกินสมควรเพราะเป็นเรื่องจำเป็นและเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของหน่วยงานนั้นเองโดยตรง

การพิจารณาว่าร่างกฎหมายใดจะเข้าเงื่อนไขตามมาตรา 19 นั้น จะเริ่มจากหน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายที่จะพิจารณาเป็นลำดับแรก ถัดมาคือในชั้นการตรวจสอบเรื่องก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะเป็นผู้พิจารณา โดยหากเห็นว่ากฎหมายที่จะเสนอนั้นไม่เข้าเงื่อนไขตามมาตรานี้ก็อาจแจ้งให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายดำเนินการให้ครบถ้วนเสียก่อนได้  ในชั้นถัดมาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะตรวจสอบกรณีนี้อีกครั้งหนึ่ง และสามารถจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมหรือเผยแพร่ผลการรับฟังความคิดเห็นได้ หากเห็นว่าร่างกฎหมายนั้นไม่เข้าเงื่อนไขตามมาตรา 19

โดยลักษณะของกฎหมายตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 19 อาจมีข้อจำกัดในการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง หรือการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย เนื่องจากอาจกระทบต่อความมั่นคงของประเทศหรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญที่รัฐจะต้องพิทักษ์รักษาไว้ การกำหนดหลักการตามมาตรา 19 จึงไม่เป็นการขัดหรือแย้งกับมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดให้รัฐพึงเปิดเผยข้อมูลในเรื่องนี้เท่าที่จะสามารถกระทำได้  อย่างไรก็ดี ในการไม่เปิดเผยข้อมูลนั้นต้องกระทำเพียงเท่าที่จำเป็น โดยหน่วยงานของรัฐเจ้าของเรื่อง สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะต้องพิจารณากลั่นกรองให้การดำเนินการที่จะเข้ากรณีตามมาตรา 19 เป็นไปเพียงเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

ร่างกฎหมายเกี่ยวกับภาษีมีหลายลักษณะทั้งที่เป็นเรื่องลับและเป็นเรื่องที่สามารถเปิดเผยได้ ซึ่งหากเปิดเผยได้ สมควรอย่างยิ่งที่จะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นอย่างทั่วถึง เนื่องจากเป็นกฎหมายที่ก่อให้เกิดภาระแก่ประชาชน  การพิจารณาว่าร่างกฎหมายเกี่ยวกับภาษีฉบับใดจะได้รับการยกเว้นตามมาตรา 19 จึงเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาเป็นรายกรณี

ในทางปฏิบัติสำนักงบประมาณสามารถกำหนดรูปแบบหรือวิธีการรับฟังความคิดเห็นที่เหมาะสมกับกระบวนการการจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้อยู่แล้ว เช่น การรับฟังผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ การรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานต่าง ๆ

พระราชบัญญัตินี้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดทำร่างกฎหมายในชั้นของฝ่ายบริหารเป็นหลัก ส่วนการจัดทำร่างกฎหมายของสมาชิกผู้แทนราษฎรหรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะเป็นไปตามกฎหมายเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน หรือข้อบังคับการประชุมสภาที่จะกำหนดเรื่องการจัดทำและการตรวจสอบร่างกฎหมาย  ดังนั้น หากจะกำหนดหน่วยงานที่รับผิดชอบในเรื่องนี้น่าจะต้องกำหนดไว้ในกฎหมายหรือข้อบังคับดังกล่าว

การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนจะเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายจึงต้องพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามนั้น และเนื่องจากการเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชนเป็นการเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณารับหลักการ การจะกำหนดให้ร่างฯ ที่เสนอนั้นต้องรับฟังความคิดเห็น หรือวิเคราะห์ผลกระทบมาก่อนหรือไม่ นั้น จะเป็นไปตามข้อบังคับที่สภาผู้แทนราษฎรจะกำหนดขึ้นตามมาตรา 128 ของรัฐธรรมนูญ

การกำหนดให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการรับฟังความคิดเห็นโดยไม่ปกปิดข้อมูลต่อประชาชนนั้น หมายถึง หน่วยงานผู้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นต้องให้ข้อมูลที่ถูกต้องและครบถ้วน เพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องสามารถเข้าใจเรื่องที่นำไปรับฟังความคิดเห็นได้อย่างแท้จริง และสามารถแสดงความคิดเห็นที่เป็นประโยชน์ได้  สำหรับข้อมูลส่วนตัวของผู้แสดงความคิดเห็นนั้น หน่วยงานของรัฐจะต้องไม่เปิดเผยให้บุคคลอื่นทราบ เว้นแต่ผู้นั้นจะยินยอมให้เปิดเผยข้อมูลดังกล่าวได้

ระยะเวลา 15 วัน เป็นเพียงระยะเวลาขั้นต่ำที่หน่วยงานของรัฐต้องเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นได้ แต่ในทางปฏิบัติหน่วยงานควรพิจารณากำหนดระยะเวลาในการรับฟังที่เพียงพอและเหมาะสมกับเรื่องและผู้เกี่ยวข้องที่จะรับฟัง  สำหรับเหตุผลความจำเป็นอื่นที่จะรับฟังน้อยกว่า 15 วันนั้น ต้องพิจารณาเหตุผลความจำเป็นเป็นรายกรณีไป ยากที่จะสามารถกำหนดรายละเอียดในเรื่องนี้ไว้ให้ชัดเจนในคำแนะนำได้  ทั้งนี้ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเป็นผู้พิจารณาเหตุผลความจำเป็นอีกครั้งหนึ่ง โดยหากเห็นว่าหน่วยงานรับฟังความคิดเห็นไม่เพียงพอ ก็อาจขอให้รับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมได้

การพิจารณาว่าการรับฟังความคิดเห็นนั้นครบถ้วนหรือไม่จะพิจารณาจาก
(1) ได้รับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วนแล้วหรือไม่  
(2) ได้ดำเนินการถูกต้องครบถ้วนตามขั้นที่กำหนดไว้หรือไม่ 
(3) ใช้วิธีการรับฟังความคิดเห็นที่ถูกต้องและเหมาะสมแล้วหรือไม่ เป็นสำคัญ 
ส่วนจำนวนของผู้แสดงความคิดเห็นนั้นอาจนำมาประกอบการวิเคราะห์เกี่ยวกับการดำเนินการข้างต้นได้ แต่ในทางปฏิบัติไม่สามารถที่จะกำหนดจำนวนของผู้แสดงความคิดเห็นไว้ตายตัวได้

ในปัจจุบันยังไม่ได้ออกกฎกระทรวงเพื่อกำหนดให้หน่วยงานต้องจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบสำหรับ “กฎ” ตามมาตรา 5 วรรคท้าย  ทั้งนี้ เห็นว่าการกำหนดให้นำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบมาใช้กับกฎจะไม่เป็นการดำเนินงานที่ซ้ำซ้อน เนื่องจากแนวทางฯ และแบบรายงานฯ ฉบับปัจจุบัน ไม่ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องวิเคราะห์ต้นทุนที่เกิดขึ้นจากกฎอย่างละเอียด

พระราชบัญญัตินี้มิได้กำหนดในลักษณะที่จะเป็นขั้นตอนว่าการรับฟังความคิดเห็นหรือการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างใดต้องทำก่อนหลังกัน แต่กำหนดให้ต้องทำทั้งสองอย่าง แต่อย่างน้อยในการวิเคราะห์ผลกระทบจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและนำผลการรับฟังความคิดเห็นมาประกอบการดำเนินการด้วย  ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติอาจดำเนินการไปพร้อม ๆ กันได้ เช่น ในการรับฟังความคิดเห็นต้องมีการเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับผู้ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากกฎหมาย ภาระที่จะเกิดขึ้นแก่ประชาชน ซึ่งในการจัดทำข้อมูลดังกล่าว หน่วยงานของรัฐย่อมต้องมีการวิเคราะห์ผลกระทบเป็นการเบื้องต้นด้วยอยู่แล้ว

การรับฟังความคิดเห็นเป็นไปเพื่อให้ได้ข้อมูลความคิดเห็นที่รอบด้านและครอบคลุมผู้มีส่วนได้เสียทุกภาคส่วน หากได้มีการดำเนินการดังกล่าวครบถ้วนและได้ข้อมูลเพียงพอที่จะนำมาประกอบการพิจารณาในการตรากฎหมายแล้ว กรณีที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมร่างฯ ซึ่งเกิดจากการนำข้อมูลที่ได้มาประกอบการพิจารณา ก็ไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมอีก แต่หากในกระบวนการตรากฎหมายไม่ว่าในขั้นตอนใด หากจำเป็นต้องได้ข้อมูลหรือรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียซึ่งยังดำเนินการมาไม่ครบถ้วนเพียงพอ กรณีเช่นนี้ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมเพื่อนำมาประกอบการพิจารณา

กฎหมายที่ต้องจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบ ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และประมวลกฎหมาย  สำหรับ “กฎ” อาจจะถูกกำหนดให้ต้องจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบได้เช่นกัน โดยจะไปกำหนดไว้ในกฎกระทรวงตามมาตรา 5 วรรคท้าย  ทั้งนี้ การกำหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบมิได้กระทบต่ออำนาจในการออกกฎของผู้มีอำนาจออกกฎตามกฎหมายแต่อย่างใด แต่จะทำให้มีข้อมูลประกอบการพิจารณาออกกฎนั้น จึงมิได้กระทบต่อความเป็นอิสระขององค์กรผู้มีอำนาจ

หากการไม่รายงานผลการวิเคราะห์เป็นประเด็นที่สำคัญ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีหรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอาจขอให้หน่วยงานเจ้าของเรื่องดำเนินการเพิ่มเติมให้ครบถ้วนยิ่งขึ้นได้

แนวทางฯ ข้อ 3 (1) มุ่งหมายที่จะให้ชี้แจงถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายที่เกี่ยวกับการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพ หรือหน้าที่ การป้องกัน แก้ไข คุ้มครอง หรือเยียวยาแก่ผู้ได้รับผลกระทบ รวมถึงประโยชน์แก่ประเทศ สังคม หรือประชาชน ส่วนแนวทางฯ ข้อ 3 (3) มุ่งหมายให้ชี้แจงถึงผลกระทบเฉพาะในด้านต่าง ๆ เช่น ด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ซึ่งในการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ ได้แยกประเด็นการพิจารณาดังกล่าวไว้ในข้อ 6 และ ข้อ 8 ของแบบรายงานฯ

คำว่า “การวิเคราะห์ผลกระทบ” เป็นถ้อยคำตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ซึ่งไม่ได้มีการจำกัดความว่าหมายถึงเฉพาะผลกระทบในเชิงลบ โดยในแบบรายงานฯ ได้กำหนดให้หน่วยงานวิเคราะห์ผลกระทบทั้งในเชิงบวกและเชิงลบ

วิธีการคำนวณต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของรัฐจะใช้วิธีการคำนวณหรือประมาณการค่าใช้จ่ายเช่นเดียวกับการจัดทำประมาณการค่าใช้จ่ายในการขออนุมัติงบประมาณประจำปี ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถกระทำได้เป็นปกติอยู่แล้ว แต่การคำนวณต้นทุนนี้จะเป็นเพียงการคาดการณ์ถึงค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นในอนาคตภายหลังกฎหมายมีผลใช้บังคับ หน่วยงานจึงควรประมาณการให้ใกล้เคียงกับต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นให้มากที่สุด  อย่างไรก็ดี ในการของบประมาณรายจ่าย หากหน่วยงานมีค่าใช้จ่ายในเรื่องใดที่เพิ่มขึ้น ก็สามารถของบประมาณตามค่าใช้จ่ายที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจริงได้

นอกจากนี้ เพื่อให้การคำนวณมีมาตรฐานเดียวกัน ได้จัดทำคู่มือเพื่ออธิบายหลักเกณฑ์และตัวอย่างการคำนวณค่าใช้จ่ายของรัฐที่คาดว่าต้องใช้ในการปฏิบัติตามหรือบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย

การวิเคราะห์ต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของภาครัฐเป็นการคาดการณ์ถึงค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นจากการที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ เช่น งบลงทุนสำหรับค่าอาคารสำนักงานและอุปกรณ์ งบบุคลากร งบดำเนินงานสำหรับการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ ซึ่งหน่วยงานของรัฐควรประมาณการให้ใกล้เคียงกับต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นให้มากที่สุด

การคำนวณต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของภาครัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ทราบถึงความจำเป็นในการตรากฎหมาย และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายแต่ละฉบับ จึงแตกต่างจากพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายเกี่ยวกับกรอบการดำเนินการทางการคลังและงบประมาณของรัฐ

การคำนวณต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของภาครัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ทราบถึงความจำเป็นในการตรากฎหมาย และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายแต่ละฉบับ โดยไม่จำกัดว่าจะเป็นผลกระทบที่เกิดขึ้นกับหน่วยงานที่เป็นผู้จัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบหรือไม่ก็ตาม จึงไม่ขัดหรือแย้งกับการบูรณาการการปฏิบัติงานร่วมระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบก่อนการเสนอให้มีการตรากฎหมาย ซึ่งครอบคลุมถึงกรณีการแก้ไขหรือปรับปรุงกฎหมายด้วย หน่วยงานของรัฐจึงต้องคำนวณต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายของกฎหมายที่มีผลเป็นการแก้ไขหรือปรับปรุงกฎหมายด้วย

หากมีการแก้ร่างกฎหมายในประเด็นสำคัญ จำเป็นต้องแก้ไขรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบให้ตรงกับประเด็นที่มีการแก้ไข โดยการดำเนินการในขั้นตอนนี้จะอยู่ในชั้นการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งหน่วยงานอาจดำเนินการร่วมกับสำนักงานฯ ก็ได้  สำหรับการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง หากเห็นว่ามีข้อมูลประกอบการพิจารณาที่เพียงพอแล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมอีก แต่หากจำเป็นต้องได้ข้อมูลหรือรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียซึ่งยังดำเนินการมาไม่ครบถ้วนเพียงพอ ก็สามารถรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติมเพื่อนำมาประกอบการพิจารณาได้

การกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนในการพิจารณาอนุญาตที่กำหนดให้ต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับกฎหมายเกี่ยวกับการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการนั้น หลักการที่กำหนดไว้ในกฎหมายดังกล่าวคือ การกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนของการอนุญาตต้องมีความชัดเจน รวดเร็ว ไม่ก่อภาระแก่ประชาชนเกินจำเป็น และมีระบบที่จะอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในการขออนุญาต เช่น การนำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้

โดยที่มาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญ กำหนดให้รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น โดยจะใช้ระบบอนุญาตในรูปแบบใดเพื่อควบคุมหรือกำกับดูแลการทำกิจกรรมนั้นต้องพิจารณาตามระดับความสำคัญของกิจกรรม ประโยชน์สาธารณะ และผลกระทบที่จะเกิดขึ้นแก่ประชาชน รวมทั้งความคุ้มค่าของระบบการควบคุมหรือกำกับดูแลที่เลือกใช้ให้มีความเหมาะสม และได้สัดส่วนกับมาตรการที่เลือกใช้ สำหรับรายละเอียดของระบบการควบคุมหรือกำกับดูแลแต่ละประเภทจะนำไปอธิบายรายละเอียดเพิ่มเติมในคู่มืออธิบายเกี่ยวกับการใช้ระบบอนุญาตในกฎหมายต่อไป

การกำหนดบทลงโทษแก่ผู้ฝ่าฝืนจะต้องพิจารณาให้เหมาะสมกับสภาพแห่งความร้ายแรงแห่งการกระทำความผิดในแต่ละกรณี และบทกำหนดโทษนั้นควรต้องมีความรุนแรงเพียงพอที่จะสามารถยับยั้งหรือเยียวยาความเสียหายจากการกระทำดังกล่าวได้ ซึ่งหากพิจารณาแล้วการฝ่าฝืนระบบการควบคุมหรือกำกับดูแลของการทำกิจกรรม มิได้ส่งผลกระทบหรือก่อให้เกิดผลร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะหรือประชาชนในวงกว้าง การกำหนดบทลงโทษอาญาอาจไม่เหมาะสม ซึ่งอาจใช้โทษทางปกครองหรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นก็เป็นการเพียงพอ ฉะนั้นจึงไม่สามารถกำหนดไว้โดยชัดแจ้งได้ว่า กรณีมีการฝ่าฝืนระบบควบคุมกำกับดูแลตามที่กฎหมายกำหนดควรใช้บทลงโทษในลักษณะใด เพราะต้องพิจารณาความเหมาะสมในแต่ละกรณีตามสภาพความร้ายแรงแห่งการกระทำผิดที่เกิดขึ้น  อย่างไรก็ดีหน่วยงานของรัฐสามารถนำหลักเกณฑ์การกำหนดโทษอาญาที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจัดทำขึ้น มาใช้เป็นแนวทางในการพิจารณากำหนดโทษอาญาได้

การใช้ดุลพินิจในการให้อนุญาตต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 และหน่วยงานของรัฐผู้บังคับใช้กฎหมายต้องจัดทำแนวทางปฏิบัติในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 24 และต้องเผยแพร่ให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไป โดยจะมิให้ใช้บังคับในทางที่เป็นผลร้ายแก่บุคคลจนกว่าจะมีการเผยแพร่ให้ประชาชนทราบ

ในคำแนะนำฯ ได้ให้คำอธิบายเกี่ยวกับลักษณะของความผิดอาญาร้ายแรง รวมทั้งตัวอย่างฐานความผิดที่เป็นอาญาร้ายแรงไว้แล้ว โดยหน่วยงานสามารถนำมาใช้เป็นแนวทางในการพิจารณาตามลักษณะของการกระทำโดยการชั่งน้ำหนักเป็นรายกรณี และตามความเห็นของวิญญูชนทั่วไป

คำว่า “ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนอย่างร้ายแรง” แยกได้เป็น “ความสงบเรียบร้อยของประชาชน” หรือ “ศีลธรรมอันดีของประชาชนอย่างร้ายแรง” ทั้งนี้ เนื่องจากการกระทำที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนมีความร้ายแรงในตัวเองที่สมควรกำหนดโทษอาญา โดยไม่ต้องใช้คำว่า “อย่างร้ายแรง” มาขยายความอีก แต่การกระทำที่ขัดต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน บางกรณีไม่ร้ายแรงถึงขั้นที่ต้องกำหนดโทษอาญา เฉพาะกรณีขัดต่อศีลธรรมอันดีของประชาชนอย่างร้ายแรงเท่านั้น ที่สมควรกำหนดโทษอาญา จึงต้องใช้คำว่า “อย่างร้ายแรง” ขยายความไว้

ขอบเขตของคำว่า “อย่างร้ายแรง” ขึ้นอยู่กับลักษณะของการกระทำในแต่ละกรณี บางกรณีเป็นเรื่องร้ายแรงในตัวเอง เช่น การฆ่าคนตายโดยเจตนา แม้จะไม่มีผลกระทบต่อส่วนรวม ย่อมถือเป็นอาญาร้ายแรง ดังนั้น คำว่า “หรือมีผลกระทบต่อส่วนรวม” จึงใช้เป็นแนวทางประกอบการพิจารณาสำหรับแต่ละกรณี โดยอาจมีความหมายได้ทั้ง “และ” และ “หรือ” ซึ่งจะพิจารณาประกอบกับการกระทำอย่างร้ายแรงร่วมด้วยหรือไม่ก็ได้

ทั้งนี้ ถ้อยคำว่า “หรือมีผลกระทบต่อส่วนรวม” เป็นถ้อยคำที่ใช้ในพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 จึงนำมาใช้ให้สอดคล้องกัน

ในคำแนะนำฯ ได้อธิบายขอบเขตของคำว่า “มีผลกระทบต่อส่วนรวม” ไว้แล้วว่า เป็นการกระทำที่ส่งผลร้ายต่อประชาชนในวงกว้างที่ไม่เพียงแต่กระทบต่อปัจเจกบุคคลเป็นการส่วนตัว ซึ่งมีความหมายโดยนัยถึงความร้ายแรงในตัวเอง โดยไม่จำเป็นต้องมีคำขยายเพิ่มเติม

การวางขอบเขตให้การกระทำที่มีผลกระทบต่อส่วนรวมเป็นการกระทำที่ส่งผลร้ายต่อประชาชนในวงกว้าง เป็นเพียงการให้แนวทางในการพิจารณา โดยไม่สามารถกำหนดขอบเขตที่แน่นอนตายตัวได้ เพราะจะต้องให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงของแต่ละสถานการณ์ที่มีความมุ่งหมายหรือบริบทที่แตกต่างกันด้วย

การพิจารณากำหนดให้การกระทำใดควรเป็นความผิดอาญาจะต้องคำนึงถึงความร้ายแรงของลักษณะของการกระทำนั้น ๆ ส่วนผลของการกระทำเกิดผลลัพธ์หรือความเสียหายในระดับใด จะเป็นปัจจัยที่ใช้ในการพิจารณาลงโทษว่าผู้กระทำสมควรได้รับโทษในอัตราเท่าใด อันเป็นคนละขั้นตอนกับการกำหนดให้การกระทำนั้นเป็นความผิดอาญาหรือไม่ ซึ่งคงต้องพิจารณาเป็นรายกรณีไป เช่น หากการกระทำที่แม้ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะเสียหายไม่มาก แต่อาจก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิต สมควรกำหนดโทษอาญาเพื่อป้องกันยับยั้งการกระทำดังกล่าว แต่การกระทำที่กระทบต่อชื่อเสียงหรือทรัพย์สิน และเป็นที่เห็นได้อย่างชัดเจนว่าไม่ถึงขั้นกระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือไม่ถึงขั้นมีผลกระทบต่อส่วนรวม ไม่ว่าผลของการกระทำนั้นจะสร้างความเสียหายให้แก่ผู้ถูกกระทำรุนแรงหรือไม่ อาจพิจารณาไม่ใช้โทษอาญาก็ได้  ทั้งนี้ การกำหนดขอบเขตที่แน่นอนตายตัวของคำว่า “ร้ายแรง” หรือ “ต่อเนื่อง” ไว้ในร่างหลักเกณฑ์เป็นเรื่องยากและอาจทำให้ขาดความยืดหยุ่นในการนำไปปรับใช้ให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงของแต่ละสถานการณ์ที่มีความมุ่งหมายหรือบริบทที่แตกต่างกัน ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาเป็นรายกรณี

กรณีความผิดที่ผู้กระทำได้รับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สมควรกำหนดบทลงโทษที่เพียงพอที่จะทำให้มีผลเป็นการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดดังกล่าวได้ เช่น กำหนดโทษปรับให้สูงมากกว่าผลประโยชน์ที่ผู้กระทำความผิดได้รับ  อย่างไรก็ดี หากเห็นว่าการใช้โทษอาญาเป็นมาตรการที่ใช้บังคับอย่างได้ผลกว่ามาตรการอื่น ย่อมสามารถกำหนดโทษอาญาได้ โดยไม่ขัดต่อร่างหลักเกณฑ์การกำหนด

การใช้ข้อมูลสถิติที่ถูกต้องหรือผลงานวิจัยที่น่าเชื่อถือ  ประกอบการพิจารณากำหนดความผิดที่สมควรมีโทษทางอาญาเป็นเรื่องที่สมควรกระทำ เพื่อที่หน่วยงานจะได้มีข้อมูลที่น่าเชื่อถือในการพิจารณาว่า (1) ยังมีการฝ่าฝืนกฎหมายนั้น ๆ ในข้อเท็จจริงหรือไม่ และ (2) เนื้อหาของฐานความผิดนั้น ๆ มีความเหมาะสมหรือไม่ แต่อาจมิใช่เรื่องจำเป็นในทุกกรณี  อย่างไรก็ดี หากมีข้อมูลสถิติหรือผลงานวิจัยประกอบการจัดทำร่างกฎหมายได้ ก็ย่อมจะทำให้ได้ร่างกฎหมายที่มีคุณภาพมากขึ้น 

การพิจารณากำหนดโทษอาญาตามร่างหลักเกณฑ์การกำหนดโทษอาญา มุ่งให้พิจารณาจากเนื้อหาของบทบัญญัติที่กำหนดความผิดนั้น ๆ ว่าลักษณะการกระทำความผิดที่กำหนดไว้นั้นสมควรให้เป็นโทษทางอาญาหรือไม่ โดยไม่อาจพิจารณาจากข้อมูลว่ามีการบังคับใช้หรือไม่บังคับใช้กฎหมายนั้นเพียงประการเดียวได้ เนื่องจากการที่ไม่มีการบังคับใช้กฎหมายอาจเกิดจากสาเหตุหลายประการ เช่น เจ้าหน้าที่ไม่ดำเนินการบังคับใช้กฎหมาย หรือมีการยอมความก่อนนำคดีขึ้นสู่ศาล ซึ่งเป็นปัญหาในทางปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ ไม่ใช่ปัญหาจากเนื้อหาของตัวบทบัญญัตินั้นเอง 
ทั้งนี้ ในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย หากเห็นว่ามาตรการบังคับตามกฎหมายนั้นยังมีความจำเป็นและควรจะคงไว้ จะต้องแสดงเหตุผลและข้อมูลสนับสนุนที่ถูกต้องและน่าเชื่อถือ
เช่น ข้อมูลสถิติคดีหรืองานวิจัยที่น่าเชื่อถือ

ความผิดฐานไม่ปฏิบัติตามคำสั่งเจ้าพนักงาน หากพิจารณาตามคำแนะนำฯ การกำหนดโทษอาญาจะไม่ถือเป็นความผิดร้ายแรง และสามารถพิจารณาเปลี่ยนเป็นโทษปรับเป็นพินัยได้ และในอนาคตจะดำเนินการพิจารณาทบทวนความผิดฐานดังกล่าวที่กำหนดอยู่ภาคลหุโทษตามประมวลกฎหมายอาญา โดยนำโทษปรับเป็นพินัยมาใช้แทนต่อไป

การกระทำความผิดในลักษณะเดียวกันควรกำหนดโทษเพียงประการเดียว ไม่ควรให้มีทั้งโทษปรับเป็นพินัยและโทษอาญารวมกันมิเช่นนั้นจะเป็นการกำหนดโทษเกินสัดส่วนไปจากการกระทำความผิด อย่างไรก็ดี ในการกระทำเดียวกัน กฎหมายต่างฉบับกันที่มีความมุ่งหมายต่างกัน อาจกำหนดโทษต่างกันได้ โดยฉบับหนึ่งอาจกำหนดเป็นโทษอาญา อีกฉบับอาจกำหนดเป็นโทษปรับเป็นพินัยก็เป็นได้

แนวทางปฏิบัติในการใช้ดุลพินิจตามมาตรา 24 ต้องดำเนินการทันทีที่พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 มีผลใช้บังคับ (วันที่ 27 พฤศจิกายน 2562)

หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบบังคับใช้กฎหมายนั้นจะเป็นผู้พิจารณาด้วยตนเองว่า ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะเป็นการให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้ดุลพินิจในทางที่เป็นผลร้ายแก่บุคคลหรือไม่

ประมวลกฎหมายเป็นกฎหมายที่มีลักษณะเฉพาะ ซึ่งในปัจจุบันมีการทบทวนความเหมาะสมอยู่โดยตลอด โดยคณะกรรมการปรับปรุงประมวลกฎหมาย การกำหนดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์เป็นรอบระยะเวลาเหมือนกับพระราชบัญญัติทั่วไปจึงไม่สอดคล้องกับสภาพความจำเป็น  นอกจากนี้ หลักการหรือเนื้อหาของประมวลกฎหมายที่เป็นหลักพื้นฐานในทางกฎหมายหรือเป็นกฎหมายสารบัญญัติซึ่งกระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้อาจไม่เหมาะสมที่จะนำมาใช้กับบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าว  สำหรับการทบทวนความเหมาะสมหรือการประเมินผลสัมฤทธิ์ของประมวลกฎหมายแบบต่อเนื่องตามร่างพระราชบัญญัติการจัดทำประมวลกฎหมายแบบต่อเนื่องเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงได้โดยสะดวก พ.ศ. .... จะเป็นประการใดก็อาจกำหนดไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นการเฉพาะได้

ในการประเมินผลสัมฤทธิ์ กรณีหากไม่เคยมีการดำเนินคดีหรือมีการลงโทษตามกฎหมายนั้นมาก่อน ข้อเท็จจริงดังกล่าวย่อมต้องนำมาประกอบการประเมินด้วยว่าได้มีการบังคับใช้กฎหมายนี้จริงหรือไม่ เหตุใดจึงไม่เคยมีการดำเนินคดีตามกฎหมายดังกล่าว  อย่างไรก็ดี แม้หน่วยงานจะไม่มีข้อมูลสถิติการดำเนินคดีหรือการลงโทษ หรือไม่มีพันธกรณีระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องก็ยังคงต้องพิจารณาประเด็นอื่น ๆ ที่กฎหมายกำหนด เช่น ความได้สัดส่วนระหว่างประโยชน์ที่ได้รับจากการบรรลุวัตถุประสงค์ของกฎหมายเทียบกับภาระของประชาชนและทรัพยากรที่ใช้ในการบังคับการตามกฎหมาย

การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายเป็นการมุ่งเน้นพิจารณาภาพรวมของการบังคับใช้กฎหมายทั้งฉบับ เพื่อประเมินว่ากฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐนั้น หมดความจำเป็น ล้าสมัย หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป หรือกฎหมายนั้นเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพซึ่งเป็นการสร้างภาระแก่ประชาชนหรือไม่  อย่างไรก็ดี หากหน่วยงานเห็นว่ามาตราบางมาตราก่อให้เกิดผลกระทบแก่ประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ ก็อาจจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์เฉพาะมาตรานั้นได้

ตามมาตรา 32 วรรคสี่ ผู้รักษาการตามกฎหมายหรือนายกรัฐมนตรีมีหน้าที่กำกับและติดตามการประเมินผลสัมฤทธิ์ของหน่วยงานที่รับผิดชอบในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย  นอกจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ระหว่างการศึกษาเพื่อปรับปรุงโครงสร้างองค์กรเพื่อรองรับการปฏิรูปกฎหมายของประเทศ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 17 กันยายน 2562

หากผู้รักษาการตามกฎหมายมิได้ดำเนินการประกาศรายชื่อกฎหมายและหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายภายใน 90 วัน หน่วยงานยังคงมีหน้าที่จะต้องประเมินผลสัมฤทธิ์กฎหมาย  ทั้งนี้ หากคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเห็นว่าผู้รักษาการตามกฎหมายใดมิได้ดำเนินการให้ถูกต้องหรือครบถ้วน คณะกรรมการพัฒนากฎหมายอาจให้ข้อเสนอแนะและให้คำปรึกษาแก่ผู้รักษาการนั้นได้ตามมาตรา 7 สำหรับกรณีที่หน่วยงานดำเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายโดยที่ผู้รักษาการตามกฎหมายมิได้มีการประกาศ หน่วยงานดังกล่าวอาจเสนอเรื่องต่อผู้รักษาการตามกฎหมายให้ประกาศหรือกำหนดให้หน่วยงาน
เป็นผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ได้

ท่านสามารถดาวน์โหลดวิธีนับรอบระยะเวลาการประเมินได้ที่นี่



กรณีที่ 1 กฎหมายที่มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 27 พฤศจิกายน 2562 เป็นต้นไป

          - ประเมินผลสัมฤทธิ์ทุกรอบระยะเวลา 5 ปี นับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับ
เป็นต้นไป

          - ดำเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ให้แล้วเสร็จไม่ช้ากว่า 1 ปี นับแต่วันครบรอบระยะเวลา

กรณีที่ 2 กฎหมายที่มีผลใช้บังคับก่อนวันที่ 27 พฤศจิกายน 2562

          - ประเมินผลสัมฤทธิ์ครั้งแรกไม่ช้ากว่าห้าปีนับแต่วันที่ 1 มกราคม 2563
(เริ่มดำเนินการก่อนวันที่ 31 ธันวาคม 2567)

                   - เมื่อหน่วยงานเลือกประเมินผลสัมฤทธิ์ครั้งแรกในปีใด ให้ประเมินผลการบังคับใช้กฎหมายตั้งแต่วันที่กฎหมายมีผลใช้บังคับจนถึงวันสิ้นปีปฏิทินของปีก่อนหน้า โดยให้ถือว่าปีที่ทำการประเมินผลสัมฤทธิ์ดังกล่าวเป็นปีที่ต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์

                   - ประเมินผลสัมฤทธิ์ครั้งต่อ ๆ ไป ทุกรอบระยะเวลา 5 ปี นับแต่วันที่ 1 มกราคม ของปีที่ต้องทำการประเมินผลสัมฤทธิ์ครั้งก่อน

                   - ดำเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ให้แล้วเสร็จไม่ช้ากว่า 1 ปี นับแต่วันที่ต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์

การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎจะเป็นไปตามรอบระยะเวลาเดียวกับกฎหมายแม่บทที่ออกกฎนั้น

มาตรานี้เป็นการกำหนดหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ให้ต้องดำเนินการยกเลิก ปรับปรุง หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย หากแต่คณะรัฐมนตรีจะพิจารณาเห็นชอบให้ดำเนินการตามที่หน่วยงานของรัฐดังกล่าวเสนอหรือไม่ เพียงใด ย่อมขึ้นอยู่กับเหตุผลและมติของคณะรัฐมนตรีที่จะพิจารณาได้ตามที่เห็นสมควร

การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายจะเสร็จสิ้นเมื่อหน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ได้แจ้งผลการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายนั้นไว้ในระบบกลางตามมาตรา 35 วรรคหนึ่ง  ส่วนการที่หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการยกเลิก ปรับปรุง หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายตามผลการประเมินผลสัมฤทธิ์นั้นจะเป็นอีกกระบวนการหนึ่งซึ่งควรดำเนินการโดยเร็ว แต่จะไม่อยู่ในกำหนดเวลา 5 ปี ดังกล่าว

หน่วยงานของรัฐต้องรายงานความคืบหน้าและผลการประเมินผลสัมฤทธิ์ให้ผู้รักษาการตามกฎหมายซึ่งต้องเป็นผู้กำกับและติดตามการประเมินผลสัมฤทธิ์ของหน่วยงานของรัฐทราบ  สำหรับการแจ้งให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมายรับทราบผลการประเมินผลสัมฤทธิ์นั้น จะเป็นไปในช่วงเวลาที่ระบบยังไม่สามารถใช้งานได้เท่านั้นเพื่อให้มีหน่วยงานกลางในการรวบรวมผลการประเมินผลสัมฤทธิ์  ทั้งนี้ ได้กำหนดแนวทางการดำเนินการดังกล่าวไว้ในแนวทางการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย

โดยที่บทบัญญัติตามหมวด 5 การประเมินผลสัมฤทธิ์ ได้นำหลักการโดยส่วนใหญ่มาจาก พ.ร.ฎ. การทบทวนฯ  ดังนั้น ข้อมูลการบังคับใช้กฎหมาย สถิติคดี หรือการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง ที่หน่วยงานของรัฐได้ตระเตรียมหรือใช้ในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายนั้น จึงสามารถนำมาปรับใช้กับการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายตามหมวด 5 แห่งพระราชบัญญัตินี้ได้ต่อไป 

ต้องดำเนินการตามขั้นตอนของการจัดทำร่างกฎหมาย เนื่องจากการประเมินผลสัมฤทธิ์เป็นการประเมินผลจากการบังคับใช้กฎหมายที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แต่การจัดทำร่างกฎหมายใหม่เป็นกรณีที่กฎหมายจะกำหนดมาตรการ กลไก ภาระหน้าที่ที่ประชาชนหรือผู้อยู่ใต้บังคับกฎหมายยังไม่เคยถูกบังคับใช้มาก่อน กรณีนี้จึงจำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากร่างกฎหมาย  อย่างไรก็ดี ผลของการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายนั้นจะเป็นส่วนสำคัญอย่างยิ่งที่จะทำให้การออกแบบกฎหมายที่จะปรับปรุงหรือแก้ไขเพิ่มเติมเกิดความชัดเจน ถูกต้องตรงกับปัญหาได้มากยิ่งขึ้น

การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบคือการที่หน่วยงานดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในหมวด 5 การประเมินผลสัมฤทธิ์ และแนวทางฯ ได้โดยถูกต้อง และตอบคำถามในแบบรายงานฯ โดยครบถ้วน และมีข้อเท็จจริง สถิติ และเหตุผลสนับสนุนที่น่าเชื่อถือและสามารถตรวจสอบได้ประกอบด้วย

เหตุที่ไม่ได้กำหนดรูปแบบและรายละเอียดเกี่ยวกับผู้ประเมินผลสัมฤทธิ์ไว้โดยเฉพาะเนื่องจากเนื้อหา ของเขต และความยุ่งยากซับซ้อนในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายแต่ละฉบับแตกต่างกัน จึงเปิดโอกาสให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์สามารถเลือกกำหนดให้เหมาะสมได้

ผู้รักษาการตามกฎหมายมีหน้าที่ประกาศรายชื่อกฎหมายและหน่วยงานที่รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายภายในวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2563 หากมีรายชื่อกฎหมายหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเพิ่มเติม ผู้รักษาการตามกฎหมายสามารถประกาศเพิ่มเติมได้ภายหลังวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2563

กฎที่จะต้องจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ไปพร้อมกับกฎหมายแม่บทนั้น หมายถึงเฉพาะกฎตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง บรรดาที่มีผลให้เกิดภาระแก่ประชาชน หรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิ หรือกระทบต่อสถานะของบุคคลเท่านั้น กรณีของกฎที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลภายในหน่วยงานและมิได้ส่งผลกระทบต่อประชาชนโดยส่วนรวม กรณีเช่นนี้หน่วยงานผู้รับผิดชอบอาจพิจารณาไม่ประเมินกฎในส่วนนี้ได้

การสิ้นผลบังคับของบทบัญญัติแห่งกฎหมายกรณีที่มิได้ออกกฎจะไม่ใช้บังคับกับกรณีพระราชกำหนด เนื่องจากบทนิยามมาตรา ๓ คำว่า “กฎหมาย” หมายความว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และประมวลกฎหมาย เท่านั้น ซึ่งมิได้หมายความรวมถึงพระราชกำหนดแต่อย่างใด

กรณีเช่นนี้อยู่ภายใต้บังคับของหลักการตามมาตรา ๒๒

การกำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณาขยายระยะเวลาเหมาะสมแล้ว เนื่องจากเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย

หลักการตามมาตรา ๒๒ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการออกกฎภายในสองปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินั้นมีผลใช้บังคับ มีความมุ่งหมายที่จะกำหนดให้ในการจัดทำร่างกฎหมาย หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการออกกฎภายในระยะเวลาดังกล่าว  ดังนั้น การจะกำหนดให้ออกกฎภายในห้าปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับจึงไม่สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา ๒๒

เป็นอำนาจของผู้บังคับใช้กฎหมายที่จะพิจารณาวินิจฉัย

ตามมาตรา 24 วรรคหนึ่ง ให้หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายฉบับใดเป็นผู้รับผิดชอบจัดทำและเผยแพร่แนวทางปฏิบัติในการใช้ดุลพินิจ

กรณีมาตรา 23 จะมีความแตกต่างจากมาตรา 24 กล่าวคือ

(1) กรณีมาตรา 23 เป็นกรณีการร่างกฎหมายกำหนดให้ต้องออกกฎ หากกฎนั้นเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ กฎดังกล่าวต้องกำหนดให้การใช้ดุลพินิจนั้นต้องสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ ดังต่อไปนี้

1) ไม่ขัดหรือแย้งต่อหลักการสำคัญที่รัฐธรรมนูญรับรอง

2) สอดคล้องกับหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

3) สอดคล้องและปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

4) ต้องยึดหลักความพอสมควรแก่เหตุ และหลักความได้สัดส่วนระหว่างประโยชน์ที่ส่วนรวมจะได้รับกับสิทธิและเสรีภาพและประโยชน์ที่บุคคลต้องเสียไป

5) ต้องยึดหลักความเสมอภาคและต้องไม่เป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคล

(2) กรณีมาตรา 24 เป็นกรณีที่มีกฎหมายหรือกฎแล้ว ซึ่งในกฎหมายหรือกฎนั้นมีการกำหนดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้  ดังนั้น เพื่อให้การใช้ดุลพินิจดังกล่าวเป็นไปด้วยความโปร่งใสและตรวจสอบได้จึงให้หน่วยงานของรัฐจัดทำแนวทางปฏิบัติการใช้ดุลพินิจดังกล่าวให้ทันสมัย และประชาชนสามารถตรวจสอบได้

การจัดให้มีคำแปลกฎหมายตามหลักการของพระราชบัญญัตินี้เป็นไปเพื่อประโยชน์ในการเข้าถึงและเข้าใจกฎหมายไทยของชาวต่างประเทศ หน่วยงานของรัฐจึงสามารถจัดให้มีคำแปลของกฎหมายและเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวได้เอง  อนึ่ง ในกรณีที่หน่วยงานมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการอ้างอิงคำแปลกฎหมายอย่างเป็นทางการ เช่น ต้องส่งคำแปลกฎหมายให้แก่หน่วยงานของรัฐบาลต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ ก็อาจส่งคำแปลกฎหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจสอบและรับรองได้

มาตรา 36 ได้วางกลไกทางกฎหมายเกี่ยวกับการดำเนินการเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้โดยสะดวก โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายนั้นเผยแพร่ข้อมูลต่าง ๆ ไว้ในระบบกลาง ได้แก่

(1) ตัวบทกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐ

(2) คำแปลของกฎหมายเป็นภาษาที่ใช้ในการทำงานของอาเซียน (ปัจจุบัน คือ ภาษาอังกฤษ)

(3) คำอธิบายโดยสรุปสาระสำคัญของกฎหมายในลักษณะที่ประชาชนจะสามารถเข้าใจได้ (โดยคำอธิบายดังกล่าวควรมีความมุ่งหมาย วัตถุประสงค์ และขอบเขตการมีผลบังคับใช้ของกฎหมายนั้น)

สำหรับตัวบทกฎหมายซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทนั้น หน่วยงานของรัฐโดยส่วนใหญ่ได้มีการเผยแพร่อยู่แล้วผ่านเว็บไซต์ของหน่วยงานจึงไม่มีปัญหาในทางปฏิบัติเกี่ยวกับขอบเขตของเนื้อหา  ส่วนการเผยแพร่เนื้อหาของกฎเกณฑ์ตามมาตรา 36 วรรคสอง จะมีขอบเขตเพียงใด หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาว่า กฎเกณฑ์ดังกล่าวมีลักษณะเป็นการวางแนวทางปฏิบัติหรือวางหลักเกณฑ์ในลักษณะที่มีผลกระทบหรือสร้างภาระแก่ประชาชน ซึ่งประชาชนจะต้องได้รับทราบหรือไม่ หากมีลักษณะดังกล่าวแล้ว หน่วยงานของรัฐย่อมมีหน้าที่ที่จะเผยแพร่กฎเกณฑ์นั้นไว้ในระบบกลาง

มาตรา 36 (3) บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำคำอธิบายสรุปสาระสำคัญของกฎหมาย ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และประมวลกฎหมาย โดยมิได้จำกัดว่าต้องเป็นกฎหมายเฉพาะที่มีผลใช้บังคับต่อประชาชนโดยตรง  ดังนั้น กฎหมายที่เป็นการกำหนดหน้าที่และอำนาจหรือวิธีปฏิบัติในการบริหารงานของส่วนราชการจึงย่อมต้องจัดทำคำอธิบายดังกล่าวด้วยเช่นเดียวกัน

หากคู่มือประชาชนระบุเพียงกระบวนการ ขั้นตอน ระยะเวลา และเอกสารที่ต้องใช้ประกอบ ย่อมเป็นเพียงการประกาศให้ประชาชนทราบเพียงด้านขั้นตอนและวิธีการ (Procedure) เท่านั้น ซึ่งข้อมูลส่วนดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมถึงแนวทางการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ (Discretion)  ดังนั้น หน่วยงานของรัฐจึงต้องพิจารณาว่าคู่มือประชาชนที่ประกาศนั้นมีการระบุเนื้อหาของแนวทางการใช้ดุลพินิจ หรือไม่ โดยในกรณีที่ไม่อาจระบุรายละเอียดของแนวทางการใช้ดุลพินิจหรือความหมายของปัจจัยที่ใช้พิจารณาได้อย่างเจาะจง หน่วยงานของรัฐอาจกำหนดแนวทางการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ในลักษณะอย่างกว้าง หรือยกตัวอย่างของการใช้ดุลพินิจในกระบวนงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ประชาชนรับทราบและเข้าใจเป็นการเบื้องต้น  ทั้งนี้ การประกาศอาจอยู่ในรูปแบบเอกสารชี้แจงคำถามที่พบบ่อย (FAQs) หรือเอกสารรูปแบบอื่น ๆ ตามความเหมาะสม ก็ได้

หลักการในเรื่องนี้มิได้มีผลเป็นการให้อำนาจศาลยุติธรรมเป็นผู้ใช้อำนาจในการวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย แต่เป็นการให้อำนาจแก่ศาลในการใช้ดุลพินิจเพื่อกำหนดโทษกรณีที่กฎหมายซึ่งกำหนดโทษอาญา โทษทางปกครอง หรือโทษอย่างอื่น ที่จะใช้บังคับแก่คดีนั้นมีลักษณะเป็นกฎหมายซึ่งหมดความจำเป็น ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่สมควร เพื่อเป็นการบรรเทาและเยียวยาผลร้ายที่จะเกิดขึ้นแก่ประชาชนในระหว่างที่ยังมิได้มีการยกเลิกหรือแก้ไขกฎหมายดังกล่าว

การดำเนินการในส่วนนี้สามารถใช้วิธีการในการบริหารราชการดำเนินการต่อไปได้ โดยการประสานเพื่อส่งข้อมูลเกี่ยวกับคำวินิจฉัยของศาลตามมาตรานี้ อาจประสานไปยังหน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบบังคับใช้กฎหมาย ผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือรัฐสภา เพื่อดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องต่อไปก็ได้

หลักการในเรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่และการดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามในเรื่องนี้จำเป็นต้องมีการเตรียมความพร้อมและวางระเบียบในส่วนที่เกี่ยวข้อง ซึ่งการดำเนินการของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ที่ประชุมใหญ่ตุลาการพระธรรมนูญในศาลทหารสูงสุด หรือที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด อาจมีรายละเอียดและระยะเวลาในการดำเนินการดังกล่าวแตกต่างกัน การที่มิได้กำหนดระยะเวลาที่ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จจึงน่าจะเหมาะสมและสอดคล้องกับข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติแล้ว

หลักการในเรื่องนี้เหมาะสมแล้ว เนื่องจากเป็นการให้อำนาจแก่ศาลในการใช้ดุลพินิจเพื่อกำหนดโทษกรณีที่กฎหมายซึ่งกำหนดโทษอาญา โทษทางปกครอง หรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม ที่จะใช้บังคับแก่คดีนั้นมีลักษณะเป็นกฎหมายซึ่งหมดความจำเป็น ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่สมควร เพื่อเป็นการบรรเทาและเยียวยาผลร้ายที่จะเกิดขึ้นแก่ประชาชนในระหว่างที่ยังมิได้มีการยกเลิกหรือแก้ไขกฎหมายดังกล่าว หรือรอผลจากการดำเนินการจากการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย

เห็นว่า หลักการตามมาตรานี้มิใช่การตรวจความชอบด้วยกฎหมายของรัฐธรรมนูญซึ่งจะเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นการกำหนดหลักการเพื่อให้ศาลสามารถใช้ดุลพินิจในการกำหนดโทษกรณีมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จะใช้บังคับกับคดีนั้นไม่สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง จึงไม่เป็นการขัดหรือแย้งกับหลักการแบ่งแยกอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

ในกรณีที่ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบมิได้ดำเนินการตามระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดและมีผลให้กฎหมายสิ้นผลไปตามรมาตรา 22 ย่อมจะต้องมีความรับผิดชอบตามกฎหมาย เช่น ความรับผิดทางวินัยอยู่แล้ว หากไม่มีเหตุผลที่เพียงพอที่ไม่สามารถดำเนินการดังกล่าวได้ จึงไม่จำเป็นต้องระบุมาตรการไว้เป็นการเฉพาะ สำหรับหลักการตามมาตรา 22 นั้น มีความมุ่งหมายที่จะเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในกรณีที่รัฐมิได้ดำเนินการในการออกกฎหรือดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อให้ประชาชนสามารถปฏิบัติตามกฎหมายนั้นได้

ในกรณีที่ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบมิได้ดำเนินการตามระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดและมีผลให้กฎหมายสิ้นผลไปตามรมาตรา 22 ย่อมจะต้องมีความรับผิดชอบตามกฎหมาย เช่น ความรับผิดทางวินัยอยู่แล้ว หากไม่มีเหตุผลที่เพียงพอที่ไม่สามารถดำเนินการดังกล่าวได้ จึงไม่จำเป็นต้องระบุมาตรการไว้เป็นการเฉพาะ สำหรับหลักการตามมาตรา 22 นั้น มีความมุ่งหมายที่จะเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในกรณีที่รัฐมิได้ดำเนินการในการออกกฎหรือดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อให้ประชาชนสามารถปฏิบัติตามกฎหมายนั้นได้

โดยหลักการแล้วหน่วยงานของรัฐที่เสนอร่างกฎหมายต้องเตรียมความพร้อมในการออกกฎหรือดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อให้ประชาชนสามารถปฏิบัติตามกฎหมายนั้นได้ไปพร้อมกับกระบวนการตรากฎหมาย  การกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 22 วรรคสอง จึงเหมาะสมและยืดหยุ่นพอที่หน่วยงานของรัฐจะดำเนินการดังกล่าวได้ทัน  ประกอบกับตามมาตรา 22 วรรคแปด ได้เพิ่มหลักการให้หน่วยงานของรัฐสามารถเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติหลักการของร่างกฎที่ต้องออกในวันก่อนวันที่กฎหมายนั้นจะมีผลใช้บังคับ หน่วยงานของรัฐจึงมีระยะเวลาที่เพิ่มขึ้นสำหรับการดำเนินการในเรื่องนี้แล้ว

บทบัญญัติในมาตรา 22 ได้กำหนดให้มีกลไกในการพิจารณาวินิจฉัยการสิ้นผลบังคับของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย และให้มีการประกาศคำวินิจฉัยในส่วนที่เกี่ยวกับการสิ้นผลบังคับของกฎหมายในราชกิจจานุเบกษาเพื่อให้ประชาชนทราบถึงการสิ้นผลบังคับของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

เป็นอำนาจของผู้บังคับใช้กฎหมายที่จะพิจารณาวินิจฉัย

กรณีเช่นนี้อยู่ภายใต้บังคับของหลักการตามมาตรา 22

การสิ้นผลบังคับของบทบัญญัติแห่งกฎหมายกรณีที่มิได้ออกกฎจะไม่ใช้บังคับกับกรณีพระราชกำหนด เนื่องจากบทนิยามมาตรา 3 คำว่า “กฎหมาย” หมายความว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และประมวลกฎหมาย เท่านั้น ซึ่งมิได้หมายความรวมถึงพระราชกำหนดแต่อย่างใด

ในทางปฏิบัติหน่วยงานต้องปฏิบัติตามกฎหมายเฉพาะ แต่หากหน่วยงานมิได้ออกกฎภายในระยะเวลาเร่งรัดที่กฎหมายเฉพาะกำหนด และระยะเวลาได้ล่วงเลยมาถึงกำหนด 2 ปีตามที่พระราชบัญญัติกำหนด กรณีเช่นนี้จะอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 22

ในประเด็นนี้ คณะกรรมธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. .... ในชั้นสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้มีข้อสังเกตว่า ร่างมาตรา 22 ดังกล่าวมุ่งเน้นถึงการออกกฎหมายลำดับรองเพื่อให้ประชาชนสามารถปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเพื่อให้ประชาชนได้รับสิทธิประโยชน์จากกฎหมายนั้นได้  แต่ไม่ได้หมายความรวมถึงกฎหมายลำดับรองบางประเภทที่จะออกมาใช้บังคับต่อเมื่อมีสถานการณ์หรือเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น และต้องออกกกฎหมายลำดับรองนั้นเพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์หรือเหตุการณ์นั้น ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ. 2551 ที่กำหนดให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลผู้ประกอบธุรกิจภายใต้การกำกับให้เกิดความคล่องตัวและเหมาะสมกับเหตุการณ์ในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งไม่สามารถกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ไว้ล่วงหน้าได้แต่อย่างใด

หลักการสำคัญต้องพิจารณาว่าหากการบังคับใช้กฎหมาย การใช้สิทธิประโยชน์ หรือการปฏิบัติตามกฎหมายโดยผู้เกี่ยวข้องสามารถดำเนินการได้โดยไม่ต้องมีการออกกฎเพิ่มเติม บทบัญญัติดังกล่าวก็จะไม่อยู่ภายใต้บังคับมาตรา 22  แต่หากผู้เกี่ยวข้องกับกฎหมายแต่ละฉบับ เช่น หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือประชาชนยังไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายหรือได้รับสิทธิประโยชน์ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ได้ เนื่องจากไม่มีการออกกฎตามบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ดังกล่าว บทบัญญัติของกฎหมายนั้นย่อมอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 22 ข้างต้น โดยมีตัวอย่างเพื่อประกอบการพิจารณาได้ว่าบทบัญญัติของกฎหมายที่ตนรับผิดชอบอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 22 ข้างต้น หรือไม่ ดังนี้

1) พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551

“มาตรา 51 ห้ามมิให้สถาบันการเงินให้สินเชื่อ ลงทุน ก่อภาระผูกพัน หรือทำธุรกรรมที่มีลักษณะคล้ายการให้สินเชื่อแก่ธุรกิจแต่ละประเภทเกินอัตราส่วนกับเงินกองทุนหรือสินทรัพย์ตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศกำหนด”

แนวทางการพิจารณา: มาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 มิได้มีผลเป็นการห้ามสถาบันการเงินประกอบกิจการ การห้ามจะเกิดขึ้นเมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศกำหนดอัตราส่วนกับเงินกองทุนหรือสินทรัพย์ บทบัญญัตินี้จึงมิได้ก่อภาระหรือเป็นผลร้ายต่อประชาชนภายใต้บังคับมาตรา 22 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562

2) พระราชบัญญัติผลิตภัณฑ์สมุนไพร พ.ศ. 2562

2.1) “มาตรา 17 ผู้ใดประสงค์จะประกอบกิจการผลิต นำเข้า หรือขายผลิตภัณฑ์สมุนไพรที่รัฐมนตรีได้ประกาศตามมาตรา 6 (1) ให้ยื่นคำขออนุญาต และเมื่อผู้อนุญาตออกใบอนุญาตให้แล้วจึงจะผลิต นำเข้าหรือขายผลิตภัณฑ์สมุนไพรนั้นได้

การขออนุญาตและการออกใบอนุญาตตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง”

แนวทางการพิจารณา: มาตรา 17 กำหนดห้ามประกอบกิจการตามมาตรา 6(1) เว้นแต่ได้รับอนุญาต โดยการอนุญาตจะเป็นไปตามกฎที่จะกำหนดต่อไป บทบัญญัตินี้จึงเป็นกรณีที่ประชาชนไม่สามารถประกอบกิจการได้ หากยังไม่มีการออกกฎดังกล่าว  ดังนั้น มาตรา 17 วรรคสอง จึงเข้าลักษณะบทบัญญัติ
ที่เป็นผลร้ายภายใต้บังคับมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและ
การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562

2.2) “มาตรา 18 บทบัญญัติมาตรา 17 ไม่ใช้บังคับแก่

(1) การผลิต นำเข้า หรือขายผลิตภัณฑ์สมุนไพร โดยกระทรวง ทบวง กรมสถาบันอุดมศึกษา
ของรัฐ เพื่อการศึกษาด้านเภสัชศาสตร์ ด้านการแพทย์แผนไทย หรือด้านการแพทย์แผนไทยประยุกต์
หน่วยงานอื่นของรัฐที่มีภารกิจด้านป้องกันหรือบำบัดโรคตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด และสภากาชาดไทย

                               ฯลฯ                                    ฯลฯ

(5) ผู้ขายรายย่อยซึ่งขายวัตถุที่ใช้เป็นส่วนผสมในการผลิตผลิตภัณฑ์สมุนไพรตามที่เลขาธิการ
กำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา

                               ฯลฯ                                   ฯลฯ

ผู้ได้รับยกเว้นตาม (1) (2) (3) (4) (5) (6) หรือ (7) ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข
ที่รัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการประกาศกำหนด”

แนวทางการพิจารณา: สาระสำคัญของมาตรา 18 ดังกล่าว เป็นการกำหนดข้อยกเว้นของการขออนุญาตประกอบกิจการผลิต นำเข้า หรือขายผลิตภัณฑ์สมุนไพร ตามมาตรา 17 ข้างต้น 
โดยอนุมาตรา 5 ของมาตรา 18 เป็นกรณีที่ผู้ขายรายย่อยซึ่งขายวัตถุที่ใช้เป็นส่วนผสมในการผลิตผลิตภัณฑ์สมุนไพรจะได้รับสิทธิประโยชน์ในการยกเว้นไม่ต้องยื่นคำขออนุญาตได้ ก็ต่อเมื่อเลขาธิการคณะกรรมการอาหารและยาได้กำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา  ดังนั้น บทบัญญัติตามมาตรา 18 (5) จึงเข้าลักษณะบทบัญญัติที่ให้สิทธิประโยชน์ภายใต้บังคับมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562

ส่วนมาตรา 18 วรรคสอง นั้น เป็นการกำหนดแนวปฏิบัติเพิ่มเติมสำหรับผู้ได้รับยกเว้น
ตามมาตรา 18 (1) (2) (3) (4) (5) (6) หรือ (7) ซึ่งหากคณะกรรมการผลิตภัณฑ์สมุนไพรเห็นว่าในอนาคตควรมีการออกแนวปฏิบัติเพิ่มเติมสำหรับผู้ได้รับยกเว้นกลุ่มดังกล่าวในอนาคต ก็สามารถกำหนดได้ตามความเหมาะสมของสถานการณ์  ดังนั้น มาตรา 18 วรรคสอง จึงไม่เข้าลักษณะบทบัญญัติที่ก่อภาระหรือเป็นผลร้ายต่อประชาชนภายใต้บังคับมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562